세무학연구 | 국가와 지방자치단체간의 조세수입권의 분배문제 －지방소비세, 지방소득세 및 지방재정조정제도를 중심으로－

우리나라 지방재정의 문제점으로는 지방자치단체들의 중앙 의존성의 심화와 지방세의 가격기능 상실, 재정책임성의 약화, 지역경제 활성화와 지방세수의 연계성 부족, 그리고 후진적인 지방재원구 조 등을 들 수 있다. 물론, 이러한 문제점에 대한 근본적인 해결방안은 지방의 기능확대에 부응하는 세입분권이다. 그러나 중앙정부 부처 간의 입장이 다르고, 중앙과 지방간의 입장이 다르며, 지방자 치단체 상호간에도 이해관계가 서로 달라 원만한 조정방안을 도출하기가 쉽지 않다. 이에 대한 합 리성과 효율성의 해석방식도 제각각이다. 결국 이 문제는 헌법이나 법률의 해석을 통해 규범적인 대안을 발견해내는 것에서 해결책을 찾아야 한다. 우리나라 지방자치는 민선 이후 대폭적인 국가기능의 이양에도 불구하고, 세원이양은 거의 전무 하였다. 이 점에서 지방재정의 분권은 오히려 퇴보했다고 평가할 수 있다. 총재정규모에 대한 우리 나라 지방재정의 위상을 OECD 국가들과 비교해 보더라도, 세출분권 대비 세입분권 수준이 가장 낮은 국가군에 속하고 있다. 따라서 지방세 등 자체수입을 확충하여 세입측면의 분권을 진전시킴으 로써 지방자치단체들의 재정책임성을 제고하고 재정운영의 효율성을 개선할 필요가 있다. 이 문제 는 결국 국가와 지방자치단체간의 재정 및 조세고권의 분배문제로 귀결된다. 보다 엄밀히 말하면, 국가와 지방자치단체간의 조세수입권의 분배문제가 핵심이 될 것이다. 우리 헌법은 국세와 지방세를 구분하지 않고 납세의 의무와 조세법률주의를 규정하고 있고, 학설 은 이를 지방세의 헌법적 근거로 파악하고 있다. 그러나 헌법 제38조의 납세의 의무는 국가나 지방 자치단체의 존립을 위해 가장 기본적인 구성원의 의무이지만 헌법에 명확하게 한정되어 있지 않기 때문에 기본권적 자유와는 달리 직접 효력을 미치는 규정이 아니다. 따라서 헌법상의 납세의무는 그 자체로서 직접 효력을 갖는 것이 아니라 법률로써 국민에게 일정한 의무를 부과할 수 있도록 입 법자에 대하여 일정한 권한을 부여하는 수권 내지 입법위임으로 이해하여야 한다. 또한 헌법 제59 조의 조세법률주의는 헌법이 납세의 의무를 명시하고 있지만, 조세의 부과와 징수를 정부의 임의에 맡길 경우 국민의 재산권에 대한 심각한 침해가 발생될 우려가 있기 때문에 조세에 관한 중요사항우리나라 지방재정의 문제점으로는 지방자치단체들의 중앙 의존성의 심화와 지방세의 가격기능 상실, 재정책임성의 약화, 지역경제 활성화와 지방세수의 연계성 부족, 그리고 후진적인 지방재원구 조 등을 들 수 있다. 물론, 이러한 문제점에 대한 근본적인 해결방안은 지방의 기능확대에 부응하는 세입분권이다. 그러나 중앙정부 부처 간의 입장이 다르고, 중앙과 지방간의 입장이 다르며, 지방자 치단체 상호간에도 이해관계가 서로 달라 원만한 조정방안을 도출하기가 쉽지 않다. 이에 대한 합 리성과 효율성의 해석방식도 제각각이다. 결국 이 문제는 헌법이나 법률의 해석을 통해 규범적인 대안을 발견해내는 것에서 해결책을 찾아야 한다. 우리나라 지방자치는 민선 이후 대폭적인 국가기능의 이양에도 불구하고, 세원이양은 거의 전무 하였다. 이 점에서 지방재정의 분권은 오히려 퇴보했다고 평가할 수 있다. 총재정규모에 대한 우리 나라 지방재정의 위상을 OECD 국가들과 비교해 보더라도, 세출분권 대비 세입분권 수준이 가장 낮은 국가군에 속하고 있다. 따라서 지방세 등 자체수입을 확충하여 세입측면의 분권을 진전시킴으 로써 지방자치단체들의 재정책임성을 제고하고 재정운영의 효율성을 개선할 필요가 있다. 이 문제 는 결국 국가와 지방자치단체간의 재정 및 조세고권의 분배문제로 귀결된다. 보다 엄밀히 말하면, 국가와 지방자치단체간의 조세수입권의 분배문제가 핵심이 될 것이다. 우리 헌법은 국세와 지방세를 구분하지 않고 납세의 의무와 조세법률주의를 규정하고 있고, 학설 은 이를 지방세의 헌법적 근거로 파악하고 있다. 그러나 헌법 제38조의 납세의 의무는 국가나 지방 자치단체의 존립을 위해 가장 기본적인 구성원의 의무이지만 헌법에 명확하게 한정되어 있지 않기 때문에 기본권적 자유와는 달리 직접 효력을 미치는 규정이 아니다. 따라서 헌법상의 납세의무는 그 자체로서 직접 효력을 갖는 것이 아니라 법률로써 국민에게 일정한 의무를 부과할 수 있도록 입 법자에 대하여 일정한 권한을 부여하는 수권 내지 입법위임으로 이해하여야 한다. 또한 헌법 제59 조의 조세법률주의는 헌법이 납세의 의무를 명시하고 있지만, 조세의 부과와 징수를 정부의 임의에 맡길 경우 국민의 재산권에 대한 심각한 침해가 발생될 우려가 있기 때문에 조세에 관한 중요사항을 국회가 법률로써 정하도록 한 것이다. 즉, 헌법상의 조세법률주의는 본질적으로 정부의 조세고 권을 통제하는 역할을 수행하는 것으로 보아야 한다. 따라서 지방세의 수입권과 관련한 헌법상의 직접적 근거는 헌법 제8장이 규정하는 지방자치의 제도적 보장의 내용인 지방자치단체의 재정 및 조세고권에서 발견하여야 한다. 우리나라에서 지방자치는 그 법적성질을 제도적 보장으로 이해하는 것이 일반적이다. 학설은 헌법 제117조 제1항에 의하여 지방자치가 헌법차원에서 제도적으로 보장되는 것으로 해석하고, 그 제도 적 보장의 주요내용으로 지방자치단체의 권리주체성의 보장, 객관적인 법제도 보장 그리고 주관적 인 법적 지위의 보장 등으로 파악하고 있다. 특히 그 중에서 객관적인 법제도 보장에는 자치사무의 ‘전권한성’과 지방자치단체의 ‘자기책임성’ 그리고 지방자치의 ‘핵심적 영역의 보장’을 포함하는데, 자기책임성의 보장으로 인해 지방자치단체에게 여러 종류의 고권(Hoheitsrecht)이 주어지게 된다. 여 기에는 지역고권(지방자치단체의 영역 안에서 공권력을 행사할 수 있는 권한), 인사고권(지방자치단 체의 인사권한), 재정고권(법률로 규율된 예산범위 안에서 수입과 지출을 자기책임 하에서 영위할 수 있는 권한), 계획고권(건축 또는 토지이용과 관련하여 구속력있는 계획을 통한 자율적인 규율 및 형성권한), 조직고권(내부기관의 자율적인 조직 및 형성권한), 조세고권(지역주민에게 자치사무의 수행을 위해 필요로 하는 재원조달을 목적으로 하는 경제적 부담의 부과권한), 법규제정고권(조례제 정 및 법률의 위임 하에 법규명령을 발할 권한) 등이 포함된다. 즉, 지방자치단체의 지방세 수입권한 은 바로 헌법상의 제도적 보장의 내용인 재정 및 조세고권으로부터 창출되는 것으로 보아야 한다. 지방세는 지방자치단체의 자치사무의 수행에 필요한 경비를 조달하기 위하여 필요한 재원을 주민 등으로부터 개별적 보상이나 반대급부 없이 강제적으로 징수하는 금전이다. 지방재정을 지역주민의 공동결정에 근거해야 한다는 관점에서 본다면, 지방세의 근간은 주민자격에 대한 과세로서 종래의 재산과세에 한정하지 않고 소득의 발생국면이나 지출국면에서도 조세고권의 행사가 필요하다는 결 론에 이르게 된다. 다만, 세무행정상의 한계나 지방자치단체간의 재정력 격차가 제약요인으로 작용 할 경우에는 공동세를 대폭 보완하여 국세와 지방세로 배분하는 것이 대안으로 제시될 수 있을 것 이다. 물론 세출의 자치와 세입의 자치를 확보하기 위해서는 국세로부터 지방세로의 세원이양이 필 요한 것은 당연하다. 이를 위해서는 소득, 소비와 같은 기간세원을 중앙정부와 지방정부가 공유하 고 세출권한의 크기에 상응하여 세원을 재배분하는 것이 핵심요소가 될 것이다. 따라서 향후 국가와 지방자치단체간의 조세수입권의 분배문제는 다음과 같은 4가지의 기본요건 을 토대로 해결책을 찾아야 한다. 첫째, 국세와 지방세의 배분체계를 합리적으로 재조정하여야 한다. 현행과 같은 엄격한 세원분리 방식에서 탈피하여 세원공유(tax sharing)를 통한 ‘공동세’형태의 세원공동이용방식의 활용이 필요 하다는 것이다. 특히 재정분권을 촉진하기 위해서는 소득과세와 소비과세를 지방세원으로 적극 활 용하여야 한다. 둘째, 지방세는 헌법상의 지방자치제도의 보장 측면에서 취급되어야 한다. 즉, 국가와 지방자치단 체간의 수직적 기능배분의 측면에서 국세에 대해서 조세법률주의 원칙이 적용되듯이 지방세에 대 해서는 지방세조례주의 원칙의 도입이 필요하다. 자주재정권의 보장과 지방자치단체의 경쟁과 효율 을 저해하지 않기 위해서는 조세법률주의의 형식적 적용이 아니라, 실질적으로 지방자치단체의 자 치권이 보장될 수 있도록 조세법률주의의 현대적 의미를 반영할 필요가 있다. 셋째, 지방세의 가격기능이 강조되어야 한다. 현행 지방세에는 지역공공재의 공급비용을 지역주 민이 부담하도록 하는 기능이 보이지 않는다. 이로 인해 자주재원 보다 중앙정부의 예산지원에 더 욱 의존하게 되어 공공재의 과잉공급으로 인한 자원배분의 비효율을 초래하고 있다. 따라서 지방세제를 효율적으로 만들기 위해서는 지방정부에서 공급하는 공공재의 편익에 비례하여 지방세를 부 과하는 원칙을 제시할 필요가 있다. 이와 더불어 국가사무의 배분과 비용부담의 연계가 제대로 이 루어질 수 있도록 법률의 정비가 필요하다. 넷째, 지방세의 배분과 관련하여 지방세를 관장하는 중앙정부의 개입범위를 최소한으로 제한해야 한다. 중앙정부의 개입은 재량권의 과도한 행사를 야기하고, 그 운영방식의 불투명으로 인해 초과 부담만 증대시킬 뿐 효율성을 추구하기가 어렵다. 지방자치단체에게 경쟁과 효율이 가능하도록 자 치권을 보장해 준다면, 그에 상응하는 책임도 부여하여야 한다. 중앙정부가 지방자치단체의 재정 부족분을 보충해주고, 이를 통해 지방을 예속하는 구조를 그대로 두고만 볼 수 없기 때문이다